París: hora cero para el cambio climático
París, fiel a su legado progresista del pasado -la Ilustración, la Revolución Francesa, la Comuna de París, mayo del ’68, entre otros- vuelve a ser protagonista de hechos que empujan al mundo en una dirección de beneficio para la mayoría. Esta vez, con un tratado sin precedentes en la historia: el Acuerdo de París (AP) de la Convención Marco sobre Cambio Climático de la ONU (CMCC).
He tenido la oportunidad en los últimos siete años de seguir de cerca las negociaciones sobre este tema y participado en todas las cumbres mundiales desde la fallida cumbre de Copenhague en el 2009, COP15. Se les refiere como COP, porque es la Conferencia de las Partes a la CMCC (o la “Conference Of the Parties” – COP, por sus siglas en inglés). La cumbre de París fue la vigésimo-primera edición de esta conferencia que comenzó en el año 1994 y por lo tanto se refiere a esta cumbre como la COP21.
Recuerdo que al llegar a París unos días antes de la COP21, se rumoraba que tal vez la misma no sucedería. La ciudad todavía estaba cubierta de flores y luto; el ánimo, aunque no caído, se sentía herido; las fuerzas armadas francesas ocupaban muchas esquinas de la ciudad; y las filas para pasar los puntos de seguridad y poder acceder a hoteles, centros comerciales, estaciones del metro y lugares turísticos, podían impacientar a cualquiera. La COP21 estuvo a punto de cancelarse tras los ataques terroristas de apenas dos semanas antes, los cuales trajeron consigo una narrativa de cobardía, odio, ignorancia y creencias religiosas, dogmáticas e intolerantes. Fue increíble presenciar cómo esta narrativa cambió a una de hermandad y confianza, fundamentada en conocimiento científico y educación, obsequiando un giro esperanzador que culminó con el AP.
El AP representa el primer acuerdo en el que tanto los países desarrollados como los países en desarrollo se comprometen a reducir las emisiones de los gases con efecto de invernadero, resultantes de la quema de combustibles fósiles y causantes del cambio climático. El acuerdo establece que el aumento de la temperatura global debe estar muy por debajo de los dos grados centígrados, asigna fondos de $100 billones para los países en desarrollo a partir del 2020 y establece revisiones cada cinco años.
Complejidades de un acuerdo internacional
Aunque muy lejos de la perfección, lo que sucedió en París el 12 de diciembre es el acuerdo internacional más complejo de la historia de la humanidad. Los precedentes de acuerdos internacionales a los que tenemos referencias surgen usualmente como resultado de una guerra con explícitos ganadores, que dictan las directrices, y unos perdedores, que se tienen que atener a las consecuencias de su derrota. También existen muchos tratados comerciales, los cuales envuelven países con fines comunes o industrias específicas y se negocian voluntariamente. Por último, también existen acuerdos para lidiar con problemas específicos como fue el Protocolo de Montreal para restaurar la capa de ozono y regular un puñado de gases que causaban el problema.
El AP es diferente pues es tan magnánimo y urgente como el desafío que pretende corregir. El cambio climático es el problema más grande que hayan confrontado los seres humanos. Sus consecuencias son impredecibles con posibles repercusiones apocalípticas para la sociedad y la economía como la conocemos actualmente. A diferencia de la capa de ozono, los gases con efecto de invernadero permean todo nuestro sistema económico pues la gran mayoría del mundo depende de una forma u otra de los mismos para electrificar viviendas, manufacturar productos, transportar personas y bienes, y la gran mayoría de las actividades que realizan a diario los seres humanos. Para contrarrestar el fenómeno de cambio climático, del que el calentamiento global es solo una de varias consecuencias, es necesario reducir el uso de los combustibles fósiles, el componente más importante en la economía global desde que se abolió la esclavitud y comenzó la Revolución Industrial hace más de 150 años. Las dificultades con el AP en su mayoría giran alrededor de esta dinámica, como veremos en los próximos párrafos.
Un gran problema es la presunción que toda reducción en el consumo de combustibles fósiles es equivalente a una reducción en el crecimiento económico, o al menos, en su potencial. Tal presunción es intuitiva a menos que haya un sustituto que permita un crecimiento económico similar. Al igual que se vio durante el debate que llevó a la abolición de la esclavitud, ese sustituto puede traer una reorganización económica en la que el control de los bienes de producción y consumo pueden cambiar y los posibles perdedores van a estar reacios al cambio. En los tiempos de la abolición, el sur de los Estados Unidos se oponía a la liberación de los esclavos porque la mayoría de su bienestar económico dependía del combustible principal: los esclavos negros. De igual forma, muchos países como EE.UU. o Arabia Saudita, entre muchos otros, se oponen u oponían a un acuerdo que presuntamente los limitará en un futuro del combustible principal de su economía. Los países que favorecen el cambio muchas veces coinciden con aquellos que se pueden beneficiar de una matriz energética alternativa porque por razones económicas, morales o políticas, comenzaron a hacer el cambio hacia combustibles sustitutos, fuentes renovables, o pueden prever que hacer el cambio los beneficiará en un futuro.
Esta dinámica no solo se ve ahora en muchos países europeos sino que también se vio en el norte de los EE.UU., donde se veía la abolición de la esclavitud más factible y menos ligada a su sistema económico. Haber cambiado de combustible fue lo que propulsó la innovación que daría paso a uno de los periodos de mayor expansión y reorganización económica: la Revolución Industrial.
Otra dificultad al lidiar con la reducción de las emisiones es similar a la dificultad de llegar a una eficiencia distributiva: “de la boca pa’ fuera” todos estamos a favor de que haya una distribución equitativa de bienes y recursos a quienes más los necesitan, pero nadie está dispuesto a ceder de sus bienes a otros a menos que se tuviera toda la información de que, en efecto, se va a distribuir todo equitativamente. Pero sabemos que nunca se cuenta con toda la información y por ende, esta distribución no es real. De forma similar, ningún país quiere ceder y pasar la oportunidad de maximizar su capacidad económica, especialmente si eso se percibe como que va a ser una ventaja o ganancia para sus competidores en lo que se conoce en las ciencias económicas como un juego de suma cero.
Llevándolo al plano personal, ¿cuán dispuesto estaría el lector a ceder en sus comodidades o sus dietas para mejorar al planeta; no utilizar aire acondicionado o no comer nada que no sea producción local que no utilice energía en su elaboración o transportación? El problema emana en que todos queremos cambio pero no estamos dispuestos a cambiar. Sin embargo, pretendemos que el otro haga más de lo que uno está dispuesto a hacer por mejorar el bien común.
Por estos problemas aquí descritos se hace tan difícil llegar a este acuerdo y por ello, en mi opinión, hace tan importante lo que sucedió en París. Para poner este acuerdo en perspectiva, es necesario pensar lo difícil que resulta que líderes electos en una isla bastante homogénea culturalmente, como Puerto Rico, se pongan de acuerdo en aprobar una legislación. Imaginen entonces lo que será pactar algo entre casi 200 naciones con culturas, lenguajes, idiosincrasias, climas, geografías, recursos naturales y economías bien diversas. El sistema de Naciones Unidas funciona creando consenso entre los diferentes países para resolver un problema. El reto de crear consenso es poder encontrar el mínimo común denominador. Para encontrar este mínimo común denominador todos tendrán que ceder algo y, por consiguiente, nadie va a estar completamente satisfecho con lo que se acordó pues no era lo que esperaban. Es por esta razón que existen tantas críticas negativas sobre el AP.
Cabe añadir que la visión que presenta el AP sobrepasó las expectativas pues muy pocas personas hubiesen apostado a que el lenguaje acordado por los líderes mundiales incluiría limitar la temperatura a 2 grados centígrados y mucho menos hacer mención del 1.5 grados. No obstante, como veremos más adelante, aunque en visión el AP sobrepasó expectativas, en la parte de acciones concretas está muy por debajo de lo que sugiere la comunidad científica.
Una mirada realista ante las críticas al Acuerdo de París
En los próximos párrafos expondré algunas de las críticas más comunes al AP. Comencemos por la crítica de que este es un proceso controlado por los países más ricos y poderosos. Al igual que la dinámica en la gran mayoría del mundo, el AP no está exento de esto. Esta es una realidad obvia que vivimos desde que somos pequeños en el salón de clases: aquellos que posean las cualidades más valoradas en cada contexto, ya sea fuerza, destreza, poder, dinero, sabiduría, belleza, tienden a sobresalir, liderar o imponerse. Esta es la historia de las especies en el planeta Tierra. En el plano internacional todos seguimos la pista más de cerca a todo lo que hacen las grandes economías líderes y países más poderosos militarmente: Estados Unidos, China, Europa, India, etc. Esto tiende a tener más repercusiones sobre los otros países más pequeños o que no ejercen tanta influencia.
Habiendo dicho esto, puedo argumentar que el contexto en que sucede la CMCC, es uno de los pocos espacios internacionales donde los pequeños o “sin poder” pueden también tener una influencia que no es proporcional con su tamaño. Por ejemplo, las Islas Marshall, no solo jugaron un papel protagónico en el AP, sino esencial para que este siguiera adelante. En el contexto de la CMCC, la Alianza de Islas Estados (AOSIS por sus siglas en inglés) llevan la bandera moral que pone contra la pared a economías mucho más grandes pues su dilema no es de reducción de crecimiento económico sino de sobrevivencia misma.
Esta fuerza moral es clave en el momento de llegar a un consenso como se vio en París cuando India intentó descarrilar el acuerdo a último momento pero la coalición liderada por Islas Marshall no lo permitió; la balanza moral ya estaba a favor del AP y cualquier país que se opusiera a un acuerdo y una visión ambiciosa, tendría la condena del resto del mundo. Después que más de 150 jefes de estado se comprometieran a una visión general, ninguno quería ser el traidor o quien descarrilara el proceso.
Otra crítica común es que el AP carece de peso o de garras pues no es legalmente vinculante. En otras palabras, que no se puede penalizar a quienes falten en sus compromisos. Esto es una crítica muy acertada, aunque un tanto idealista en el contexto del CMCC. Si bien es cierto que existen tribunales internacionales para disputar faltas ante tratados comerciales o crímenes contra la humanidad tras conflictos bélicos, estos funcionan cuando los reconocen un gran número de países que toman posturas definidas ante unos asuntos específicos.
El problema con la CMCC es que por años se trató de implementar el Protocolo de Kioto y de negociar nuevos acuerdos vinculantes con unas cuotas específicas las cuales imposibilitaban el compromiso de muchos países claves. Sin el compromiso de los mismos, cualquier acuerdo quedaría en nada concreto y lo debilitaría. Es por eso que es inminente crear consenso y que todos los países y las corporaciones que muchos de estos representan, sin importar cuán poderosos sean, estén dentro del proceso establecido. Ante la carencia de un proceso consensuado, muchos atropellos seguirían, como siguen los crímenes contra la humanidad, en especial en los países que no son firmantes de las convenciones internacionales.
Por último, es frecuente escuchar que el AP no llegará a la meta establecida de limitar el calentamiento global a 2 grados centígrados, que de por sí no sigue con la recomendación establecida por el más alto foro científico a nivel internacional, el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC por sus siglas en ingles), el cual dice que si el alza en la temperatura en la Tierra pasa los 1.5 grados, esto tendrá repercusiones catastróficas para la vida en el planeta. Los planes de acción de cada país, conocidos en el AP como los Compromisos Nacionalmente Determinados (NDCs por sus siglas en ingles) no llegan ni siquiera a los 3 grados C, muy por debajo de lo sugerido por el IPCC. Ante este fracaso, esta crítica es innegable.
No obstante, argumento que no es una razón suficiente para no apoyar el AP debido a la explicación que presentaré en la próxima sección sobre el arduo proceso de implementación del acuerdo. A mi modo de ver es más urgente comenzar cuanto antes un proceso de implementación de un acuerdo posible y aprender a mejorar el mismo, en vez de gastar interminables años en discutir acuerdos perfectos que una mayoría de los países no están dispuestos a seguir. Ante la incertidumbre y la urgencia de los problemas asociados con el cambio climático es mejor comenzar cuanto antes que seguir esperando. Las dos décadas que han pasado desde que comenzó el proceso de la CMCC han estado llenas de aprendizaje pero más aún de frustraciones e imposibilidades. Si hace 15 años hubiésemos estado donde estamos ahora, aunque fuera en un proceso imperfecto pero caminando hacia una meta común, ¿cuánto más no hubiésemos aprendido? ¿Cuánto más no hubiésemos caminado?
La burocracia: un mal poco sexy pero necesario
La importancia de comenzar cuanto antes el proceso de implementación del AP, independientemente de sus imperfecciones es que es un proceso muy tedioso que tiene que estar en constante revisión para mejorarlo. De entrada los puntos más importantes después de la meta de cuánto calentamiento global será permitido, es “¿quién debe hacer qué?” y “¿quién va a pagar por lo que se haga?”. En los próximos párrafos expondré algunos de los asuntos y complejidades que siguen a estas dos grandes interrogantes.
Una vez los países preparan sus NDCs es necesario establecer quién va a certificar que los mismos están correctos y qué criterios utilizará para aprobarlos. En otras palabras, quién será el árbitro del juego y qué reglas utilizará para arbitrar. También será importante determinar qué proyectos están permitidos y cuáles no. Una vez aprobados los NDCs, hay que crear un sistema para monitorear que la reducción de emisiones que se busca es real, verificar que tal reducción está aconteciendo, que no se esté contando doble, o que no hubiese sucedido si no se hiciera la intervención; y en qué forma se va a informar la misma para que sea comparable con la información proveniente del resto de los países.
De igual forma, es importante identificar cuánto van a costar los NDCs y cómo se van a financiar. Quiénes van a ser los países que pagarán por los proyectos, cuáles y a qué precio. El AP dispone la creación de un fondo verde global (GCF por sus siglas en inglés) de $100 billones anuales pero no especifica quién contribuirá con qué parte. El hecho de identificar los presupuestos de cada país donante puede ser un proceso que tarde varios años pues entra en rigor una vez más el juego de suma cero y el dinero que vaya a estos proyectos se quita de otros. Identificar las tecnologías más efectivas y examinarlas también tomará tiempo. Cómo asegurar que los países más necesitados son los recipientes de los fondos o cómo lidiar con las disputas que salgan a raíz del intento de establecer este sistema son solo algunos de los asuntos que saldrán a relucir rápidamente una vez se entre en la implementación.
Todas estas preguntas son vitales para el buen funcionamiento del AP, al igual que son requisitos e interés de todo aquel que pone de sus fondos para cumplir con este acuerdo. De manera similar, es de interés de todos los recipientes de fondos garantizar que los fondos se distribuyan de una manera justa y equitativa. Este proceso de construcción del AP y la burocracia que le sigue puede tardar años en perfeccionarse. Como a nadie le gustan los procesos burocráticos, van a tender a criticar, pero la realidad es que hacerlo de una manera responsable es un reto inmenso, y la crítica dentro del proceso establecido abona al mismo. Es por esta razón que es necesario comenzar ese proceso lo antes posible para perfeccionarlo mientras se camina.
Lo que he expresado en este ensayo no es un aplauso ciego ante un acuerdo fallido, una burocracia interminable o una apología de los países ricos. Es más bien un esfuerzo de proyectar lo complicado que son los acuerdos internacionales y argumentar porqué lo sucedido en París hace apenas dos meses fue un paso tan importante y necesario en la historia de la humanidad. Vale la pena resaltar la importancia de la intervención de los gobiernos como unidad negociadora legítima, pues quisiéramos o no, es la unidad que cuenta con los poderes de desarrollar planes de acción, implementarlos y presionar para que se cumplan los compromisos nacionales tanto públicos como privados. Si no se contara con los gobiernos, sería mucho mas difícil implementar cualquier acuerdo o plan de acción.
Este ensayo también es un intento de disipar las teorías de conspiración que reinan en los círculos más críticos del proceso para sugerir que el mismo estuvo cocinado por los países más poderosos y sus corporaciones amigas. Aunque estos pueden poner obstáculos gigantes en el camino, la falta de acción se debe más a las dinámicas explicadas en las teorías de juegos de las ciencias económicas que llevan a una persona a halar para su beneficio en vez de para el bien común. Esto solo se puede contrarrestar con mejor comunicación y procesos más transparentes. Para muchos de quienes estuvimos en París representando a organizaciones de la sociedad civil, podemos atestiguar que aunque es un proceso tenso y con muchas fallas, es también uno que contó con un nivel de escrutinio externo que no se vio en otros procesos y en la cumbre de Copenhague del 2009, por ejemplo.
Mientras más apoyo exista hacia el AP y más actores interesados estén envueltos, más rápido se podrá perfeccionar el sistema por medio de críticas constructivas y contundentes. Por otro lado, elegir estar fuera del proceso, profesando ideas o soluciones que buscan la perfección pero que políticamente no han sido realistas durante las últimas dos décadas, es a mi parecer, tomarse el riesgo de convertirse en meros críticos o burócratas de las ideas y no de la acción. Por mi parte, prefiero estar del lado de quienes hacen y contribuyen a intentar perfeccionar un proceso que, por naturaleza, será imperfecto.